Communication des documents administratifs

Communication des documents administratifs

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La communication des documents administratifs est une obligation à la charge de toute personne publique ou de toute personne privée chargée de la gestion d’un service public (Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal).

Qu’est-ce qu’un document administratif ?

Tout document (quel qu’en soit le support : papier ; électronique, etc.) émanant d’une personne publique (Etat, communes, conseil général, conseil régional, administrations, syndicats, communautés …) ou d’une personne privée chargée de la gestion d’un service public (délégataire de service public, etc.).

Le document doit être achevé (ainsi, le rapport du délégataire remis à la collectivité délégante n’est pas considéré comme « achevé » et n’est donc pas communicable si la collectivité a posé des questions relatives à son contenu).

Lettres de convocation des membres de l'assemblée délibérante

Il s'agit de documents communicables ("Les lettres adressées par le maire de la commune aux conseillers municipaux pour leur convocation à une séance du conseil municipal sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978." Avis CADA n°20131824 du 25 juillet 2013).

Factures

La CADA a estimé, dans un conseil en date du 26 octobre 2006 (Conseil n°20064660), que le "droit d'accès s'étend aux pièces justificatives produites par l'ordonnateur de la collectivité, annexées aux comptes de celle-ci".

Or, une facture constitue, selon la CADA, un document administratif communicable (Avis CADA n°20064274 du 28 septembre 2006 ; Réponse ministérielle, Question n°1846, JO Sénat du 11 octobre 2012, page 2245).

Pièces constitutives d'un marché public

Elles sont communicables à deux conditions cumulatives :

  1. Le contrat doit être signé. Tant qu’il n’est pas signé, il s’agit d’un document préparatoire non communicable. A partir de la signature, l’acte d’engagement et toutes les autres pièces du marché (cahier des charges, bordereau de prix, etc.) peuvent être communiquées ;
  2. Le marché ne doit pas contenir d’informations soumises au secret en matière industrielle et commerciale. Par exemple, ne doivent pas être communiquées les informations suivantes : moyens techniques et humains spécifiques, coordonnées bancaires, détail technique et financier des offres des entreprises non retenues, etc.

Ne sont en aucun cas communicables les documents suivants concernant le candidat retenu (CE, 28 septembre 2016, Sté Armor Développemet et autres, n°390760) :

  • le BPU,
  • le DQE,
  • la DPGF,
  • l'offre finale détaillée du candidat retenu.

Rapport de contrôle ANC

Le rapport de contrôle ANC est communicable en vertu des articles L.124-1 et suivants du Code de l’environnement ("Le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l'article L.124-3 ou pour leur compte s'exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, sous réserve des dispositions du présent chapitre"). Ce droit d'information bénéficie à "toute personne qui en fait la demande". Le rapport de contrôle d'uns installation appartenant à un tiers peut donc être commuiqué à toute personne qui en fait la demande (CADA, Avis n°20160688, 17 mars 2016).

La Commission d'Accès aux Documents Administratifs a précisé qu'une demande d'information relative à l'émission de substances dans l'environnement ne pouvait être rejetée que pour des motifs tenant à l'atteinte aux relations internationales, à la sécurité publique, à la défense nationale, aux droits de propriété intellectuelle, au déroulement de procédures juridictionnelles et à la recherche des infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales (Avis CADA n°20084743 du 23 décembre 2008).

Le rapport doit être communiqué en intégralité, après occultation des éléments tenant à la vie privée (numéro(s) de téléphone, adresse mail, adresse personnelle du propriétaire de l'immeuble, ...).

Liste des propriétés disposant d’un dispositif d’ANC

Elle est communicable, sous réserve que soient occultées les informations intéressant la vie privée des personnes. Dans un avis en date du 06 mai 2010, la CADA a considéré qu'il résulte de la combinaison des articles L.2224-10 du CGCT (relatif au zonage d'assainissement) et L.124-1 et L.124-2 du Code de l'environnement (relatif au droit d'accès des documents contenant des informations relatives à l'environnement) que la liste des propriétés disposant d’un assainissement non collectif, mais potentiellement raccordables au réseau d’assainissement collectif, est communicable après occultation des mentions intéressant la vie privée des personnes qui y figurent, au nombre desquelles figurent le nom, l’adresse personnelle et le numéro de téléphone du propriétaire d’un bien. En revanche, l’adresse des biens (y compris si elle constitue l’adresse personnelle des intéressés) est communicable.

Constat d'huissier

En application de l'article premier de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, un procès-verbal de constat d'huissier établi à la demande d'un particulier peut être qualifié de document administratif s'il est détenu par l'administration, dans le cadre de sa mission de service public.

La nature administrative ou juridictionnelle de ce document dépend de la nature de la procédure pour laquelle il a été ordonné. En effet, la CADA qualifie le constat d'huissier dressé à la demande d'une administration et non à la demande d'un juge de document administratif au sens de la loi du 17 juillet 1978.

En revanche, un constat d'huissier produit ou reçu dans le cadre et pour les besoins d'une procédure juridictionnelle ne sera pas considéré comme un document administratif communicable. Tel est notamment le cas des constats d'huissier permettant d'établir la date de déclenchement d'un délai de recours contentieux. Enfin, un constat d'huissier qualifié de document administratif n'est pas communicable s'il revêt le caractère de document préparatoire à une décision administrative. De même, il ne sera pas communiqué ou le sera partiellement si sa divulgation est susceptible de porter atteinte à l'un des intérêts protégés par l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, dont ceux tenant à la sécurité publique ou à la protection de la vie privée d'une personne physique (Réponse ministérielle, Question n°126010, JOAN du 10 avril 2012, page 2917).

Un constat d'huissier servant de fondement à une sanction doit être communiqué par l'administration, à cette limite près que cette dernière, lorsqu'elle communique ce document à la "défense", doit ôter les mentions nominatives qui y figurent afin de ne pas porter gravement préjudice à des tiers (notamment aux commanditaires du constat) (Réponse ministérielle, Question n°01597, JO Sénat du 18 octobre 2012, page 2310).

Personnel du délégataire du service public

En principe, tout document produit ou reçu par un délégataire, qu'il soit une personne de droit public ou de droit privé est qualifié de document administratif et donc communicable (Avis CADA n°20093856 du 19 novembre 2009).

Cependant, ce principe connaît des tempéraments selon que la demande porte sur des données concernant des agents publics ou privés.

Si la demande porte sur des données concernant des agents publics :

Les documents relatifs à la gestion des agents publics sont considérés comme des documents administratifs communicables "sous réserve de l'occultation préalable de toutes les mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée de l'agent (par exemple la date et le lieu de naissance, l'adresse personnelle, la situation familiale), ainsi que celles révélant une appréciation ou un jugement de valeur concernant celui-ci" (Avis CADA n°20110219 du 06 janvier 2011).

Si la demande porte sur des données concernant des agents privés :

Ces données ne sont pas considérées comme ayant un caractère administratif. La communication de données ne doit pas violer le secret des affaires, porter atteinte aux droits des salariés au regard de l'article L.1121-1 du code du travail et doit respecter le droit à la vie privée (art.9 du Code Civil).

Dans le cas où le candidat retenu d'une délégation de service public est tenu de reprendre tout ou partie du personnel du précédent délégataire, les données sur le nombre d'agents et la masse salariale correspondante, à l'exception de toutes données nominatives ou plus détaillées, doivent être communiquées au futur délégataire et, de facto, à l'autorité délégante (Avis CADA n°20064843 du 11 janvier 2007Réponse ministérielle, Question n°03711, JO Sénat du 31 octobre 2011, page 3167).

Documents relatifs à la gestion du domaine privé d’une personne publique

Ces documents ne sont pas communicables, sauf s'ils sont annexés à une délibération ou à tout autre acte qui, lui, est communicable.

En tout état de cause, la transparence en matière de gestion du domaine privé est garantie par le caractère communicable des arrêtés, délibérations et documents budgétaires des collectivités territoriales, qui retracent notamment cette gestion (Réponse ministérielle, Question n°17504, JO Sénat 29 mars 2012, page 786).

Listing des agriculteurs exploitants dans le périmètre du BAC d'un captage Grenelle

Un avis de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA) en date du 23 novembre 2006 (Avis n°20064558) concernant la demande de communication de la liste des agriculteurs et des sociétés d'exploitation agricoles en activité dans le Gers conclut au caractère non communicable de la liste des agriculteurs. En revanche, sont communicables les informations relatives aux sociétés agricoles.

Il en résulte que le caractère communicable de ce listing dépend des informations contenues dans celui-ci :

  • s'il contient exclusivement des informations relatives aux sociétés, entreprises, coopératives (etc.) agricoles, l'intégralité du document est communicable et DOIT être communiqué ;
  • s'il contient à la fois des informations relatives aux sociétés, entreprises, coopératives (etc.) agricoles ET des informations concernant la personne physique de l'agriculteur (ex : domicile, téléphone privé ...), le document est communicable uniquement pour les premières informations et les autres doivent être supprimées ou biffées (surlignage en noir des informations à caractère personnel) ;
  • s'il contient exclusivement des informations concernant la personne physique de l'agriculteur, le document n'est pas communicable; sauf à chaque agriculteur concerné pour ses propres informations (et à sa demande personnelle) contenues dans le listing.

Autorisations individuelles d’urbanisme 

Les documents détenus par l'administration relatifs aux autorisations individuelles d'urbanisme sont communicables à toute personne qui en fait la demande dès lors qu'une décision est intervenue (CADA, Conseil n°20062797, 29 juin 2006). En vertu du principe d'unité du permis de construire, ce droit à communication s'applique à tous les documents qu'il contient. Toutefois des restrictions à cette communication sont admises.

Ainsi, les actes préparatoires à la décision ne sont pas communicables, de même que ne peuvent être communiqués les documents susceptibles de porter atteinte au droit à la protection de la vie privée (CADA, avis n°20081120, 20 mars 2008) (Réponse ministérielle, Question écrite n°19287, JO Sénat du 31 décembre 2015, page 3663).

Liste des redevables de la redevance d'assainissement et montant des redevances

La liste des redevables avec le montant des redevances mises à leur charge, le taux de la redevance et la tranche qui leur sont applicables, constituent des documents administratifs concernant la vie privée des intéressés et ne sont donc pas communicables aux tiers (CADA, Avis n°2160688, 17 mars 2016).

Qui peut faire la demande de communication ?

Toute personne pour ce qui concerne les documents administratifs ne comportant pas de mentions nominatives,

Seulement la personne concernée lorsque le document comporte des mentions nominatives.

Communication des documents administratifs détenus par un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public

Les seuls documents communicables, lorsqu'ils sont détenus par un organisme privé chargé d'une mission de service public qui exerce également une activité privée sont ceux qui présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public (CE, 17 avril 2013, La Poste c/ Bigi, n°342372).

Lorsque l’Administration est saisie d’une demande de communication d’un document portant sur un document administratif qu’il ne détient pas et qu’il estime être détenu par une personne de droit privé chargée d’une mission de service public, elle est tenue de transmettre à cette personne privée et d’en aviser l’intéressé. De même, une personne de droit privé chargée d’un mission de service public est tenue de transmettre les demandes de communication des documents administratifs qui lui ont été adressées à tort et d’en aviser l’intéressé (CE, 15 octobre 2014, Ministre de l’économie et des finances c/ ADIFE et autres, n°365058).

Responsabilité

Une commune ayant procédé à la communication à un tiers de documents comportant des informations nominatives est susceptible de voir sa responsabilité administrative être engagée.

De plus, le fait de porter à connaissance du public ou d'un tiers un document administratif contenant des données susceptibles de porter atteinte à la vie privée d'autrui, qui constitue un délit, engage la responsabilité pénale du maire de la commune.

Modes de communication

C'est en principe l'administré qui sollicite, dans sa demande, l'un des modes de communication suivants :

  • Consultation sur place ;
  • Copies sur place aux frais du demandeur (frais ne devant pas excéder le coût réel de la copie) ;
  • Envoi de la copie aux frais du demandeur ;
  • Envoi d’un document électronique (l'administration n'a pas l'obligation d'utiliser un autre logiciel/format que celui qu'elle utilise habituellement : CE, 17 février 2010, M. Fromentin, n°289389).

La communication doit être faite dans les meilleurs délais, mais ne doit pas nuire au bon fonctionnement du service.

Motifs de refus de communication  

  • Document inachevé ;
  • Document nominatif ;
  • Document portant atteinte à des secrets industriels ;
  • Demandes abusives (nombre, caractère répétitif et systématique).

Le refus doit être notifié par décision écrite et motivée. Le silence gardé pendant 1 mois à compter de la demande vaut refus de communication.

Saisine de la CADA

En cas de refus, le demandeur peut saisir la CADA dans un délai de deux mois à compter du refus, qui rendra un avis sur le caractère communicable ou non du document en cause.

La CADA doit alors répondre dans le délai d’un mois à compter de la date d’enregistrement de la demande. La décision de la CADA est un simple avis. La collectivité n’a donc pas l’obligation de s’y conformer.

Le demandeur auquel est opposé un nouveau refus pourra alors saisir le tribunal administratif (recours pour excès de pouvoir) dans un délai de 2 mois à compter du nouveau refus de communication. Le juge administratif pourra enjoindre la collectivité à communiquer les documents au demandeur.

 Arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif

Circulaire du 18 octobre 2007 relative à la mise en oeuvre des dispositions régissant le droit d'accès à l'information relative à l'environnement


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